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【重磅首发!】国内首部社会信用法专著已经上线
来源:搜狐新闻

北京大学出版社,2018年1月出版

感谢罗培新老师对源点的信任,以下内容为全网首发,喜欢请转发给更多关注社会信用的朋友!

著作简介

信用治理,是推进国家治理体系和治理能力现代的重要手段。党的十九大报告明确要求“推进诚信建设”。其中,运用法治思维与法治方式,已成唯一正确选择。政府在推行信用管理过程中,必须依法而为,避免行政恣意和滥权侵害私益,陷入行政复议和诉讼的泥潭。信用管理,立法务须先行。社会信用立法游走于公私两域,无论是价值衡量还是技术规范的确立,均有相当难度。

本书是国内首部社会信用法专著。

它将社会信用界定为信息主体履行法定或约定义务的状况,并将社会信用信息区分为公共信用信息和市场信用信息。

本书指出,立法应遵循合法原则和比例原则,对公共信用信息的主体、归集内容与程序做出合理限制,以给信息主体留下必要的容错空间。归入公共信用信息平台的违法违约行为,必须限缩为比较严重的行为,避免“大炮打蚊子”,对无心之失科以重罚。政府必须根据合理行政原则,明确其在履职过程中必须查询并运用的信用信息范围,并向社会公布,而不能无限制地泛化查询范围。

在联动惩戒方面,必须遵循关联原则与比例原则,也就是说,必须与行政机关的行政管理事项相关联,同时与信息主体违法违约行为的性质、情节和社会危害程度相适应。

在这方面,政府应制定信用信息分类分级的标准和规则,而不宜对市场主体直接打分,为其做信用背书。信息主体认为其权益受到侵犯的,可以依法主张知情权、异议权、消除权和修复权,甚至在一定情况下可以提起行政复议和行政诉讼。私益保护与权利救济制度的有效性,决定了信用治理体制机制创新的边界。

作者简介

罗培新,上海市政府法制办副主任,党组成员。中国证券法学研究会副会长,教授,博导。北京大学法学博士,中国社会科学院法学所博士后,耶鲁大学、牛津大学访问学者。第七届全国十大杰出青年法学家,中国社会科学院首届十大杰出法学博士后,国家教育部新世纪优秀人才,上海市领军人才,上海市五一劳动奖章获得者。

罗培新在《中国社会科学》《法学研究》《中国法学》等刊物发表学术论文数十篇,出版专著译著近二十部。《中国法学》发布了近10年(2006-2016)被引频次前100名文章,在全国法学学科的所有文章中,他发表的两篇文章进入了前32名。在45岁以下学者1998年至20178CSSCI的被引次数(排除了自引次数、作者翻译作品和重名的被引次数)排名中,名列经济法学科全国第一名。

罗培新主持制定《上海市公共信用信息归集与使用管理办法》,深度参与《上海市社会信用条例》的起草,并多次受国家发改委邀请,为全国各地分管信用工作的领导进行信用立法培训,并受托提交了《公共信用信息管理条例》(行政法规)的专家建议稿。

内 容

第一章 绪论:大数据时代的“老天爷”

【本章导读】社会信用,是以大数据为基础、以技术能力为支撑、以法律规则为保障的管理制度,是推进国家治理体系和治理能力现代的重要手段。信用文化在我国源远流长,我国建立社会信用体系,具有深厚的土壤基础,当今的信息技术又提供了极好的能力支撑。但技术手段的运用,务须与法律规则的建立健全同步推进。权益保护规则的健全程度,决定了信息技术运用的广度与深度。

一、人若无信,不知其可

二、信用治理,权益保护

三、人极则诚,诚极则圣

第二章 关于信用的中央重要论述、国家政策及法律法规

【本章导读】政府务须大力推动信用体系建设,原因有三:其一,中国与德国等国的法治程度不同,德国人遵守规则会收获一份确定的喜悦,而在中国,一些人违反规则获取蝇头小利而不受追究,则会获得一种莫名的快感。可以说,信用体系承载着敦促国人守法的使命。其二,中国政府与外国政府不同,中国政府掌握着大量的资源,应为那些正心诚意、崇法向善的民众提供更多、更好的公共服务,而信用状况则提供了一份便利的群体区分标准。其三,历史多次证明,在我国目前的体制下,自上而下的强力推动与市场自生自发的秩序养成同等重要。党的十九大报告明确要求推进诚信建设制度化。本章梳理了中央的重要政策、法律、行政法规,以及作为信用建设先行区的上海的地方性法规、规章与规范性文件。本章作为资料备索,读者可以直接阅读第三章。

第一节 关于信用的中央重要论述及国家政策

第二节 涉及信用信息的重要法律与行政法规

一、《中华人民共和国刑法》(修正案九)

二、《中华人民共和国网络安全法》

三、《中华人民共和国慈善法》

四、《中华人民共和国民法总则》

五、《征信业管理条例》

七、《中华人民共和国政府信息公开条例》

八、《企业信息公示暂行条例》

第三节 上海市地方性法规、规章及规范性文件

一、《上海市社会信用条例》

二、《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》

三、《中国(上海)自由贸易试验区条例》

四、《上海市消费者权益保护条例》

五、《上海市道路交通管理条例》

六、《上海市烟花爆竹安全管理条例》

七、《上海市检验检测条例》

八、《上海市统计条例》

九、《上海市危险化学品安全管理办法》

十、上海市有关信用的规范性文件

第三章 社会信用的法律概念

【本章导读】社会信用,是指具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织遵守法定义务或者履行约定义务的状况。社会信用法不宜将道德事项纳入评价范畴,因为道德事件没有既定法定程序,眼见未必为实,具有极大的不确定性。道德要进入信用评价,必须完成以德入法的路径。社会信用应当涵摄违法事件。守信,既体现为践守成约的意愿和能力,更体现为遵纪守法的意愿和能力。谁用信,谁评信,信用的分级分类由用信主体依据用信场景自主确定,是唯一的科学路径。政府需要做的,就是建立平台,确定规则,制定信用分类分级的标准,而不应直接打分,为市场主体做信用背书。

第一节 社会信用的定义

一、社会信用的主体

二、社会信用的客体

三、社会信用的外延

四、社会信用的评定

第二节 社会信用与道德规范

一、关于道德记入社会信用平台的提议

二、关于核心价值观融入信用法治建设

三、法律与道德分属不同社会治理系统

四、“以德入法”后道德可进入社会信用

第三节 社会信用与违法行为及诚信的关系

一、社会信用评价应当包含违法情事

二、社会信用与诚实信用的语义差别

第四章 公共信用信息法律制度

【本章导读】公共信用信息的归集、查询与运用,构成这套制度的核心。归入公共信用信息平台的违法违约行为,必须限缩为比较严重的行为,既要避免“用大炮打蚊子”,更要避免对无心之失科以重罚。行政机关必须根据合理行政原则,明确其在履职过程中将查询并运用的信用信息范围,并向社会公布,不能泛化查询范围。对于失信行为的联动惩戒,必须遵循关联原则与比例原则,也就是说,必须与行政机关的行政管理事项相关联,同时与信息主体违法违约行为的性质、情节和社会危害程度相适应。在操作层面,可以将奖励和惩戒措施形成目录,既督促有关部门执行,也便于民众知晓,形成明确的政策导向。

第一节 公共信用信息的概念

一、公共信用信息的提供单位

二、公共信用信息的获取方式

三、公共信用信息的范围确定

第二节 公共信用信息的归集原则

一、合法原则

二、必要原则

三、客观原则

第三节 公共信用信息范围及分类

一、基本信息

二、正面信息

三、负面信息

四、其他信息

第四节 公共信用信息的归集路径

一、公共信用信息目录化管理

二、公共信用信息的归集平台

第五节 公共信用信息的公开与查询

一、公共信用信息的公开

二、公共信用信息的查询

第六节 公共信用信息的运用

一、遵循公共信用信息的运用权限

二、设定公共信用信息的运用义务

三、明确信用联动奖惩的法律依据

四、确立信用分级标准并联动奖惩

四、鼓励市场主体运用公共信用信息

五、单位和自然人严重失信联动惩戒

第七节 公共信用信息与政府公开信息

一、信息提供主体不同

二、信息含摄范围不同

三、信息提供方式不同

四、实施法律后果不同

第八节 公共信用信息与征信信息

一、信息提供主体不同

二、信息涵摄范围不同

三、信息运用方向不同

第五章 信息主体权益保护

【本章导读】信息主体权益保护的水平和能力,决定着信用信息共享共用的广度与深度。信息主体权益保护游走于公私两域,具有相当高的技术难度。在公法层面,掌握信用信息的公权部门必须承担保密义务,查询和运用信用信息必须符合比例原则和关联原则。在私法层面,包括实体与程序两个方面。就实体而言,必须保证信用信息的归集、采集的内容,不会侵犯信息主体的实体权利,如姓名权、名誉权、隐私及个人信息等权利。就程序而言,必须确保信用信息归集、采集与运用的程序合法。另外,还必须赋予信息主体一定条件下的记录消除权、异议权、主动修复权、行政复议及诉讼权。

第一节 信用信息与相关权利

一、信用信息与姓名权

二、信用信息与名誉权

三、信用信息与隐私权

第二节 信用立法与个人信息保护

一、个人信息的法律概念

二、明确个人信息的权利属性

三、确立获许方可使用的保护原则

四、依法行政以避免公权侵害私益

第三节 信用立法与信息主体权益救济

一、公共部门的保密义务

二、信息主体的知情权

三、信息主体的异议权

四、信息主体的消除权

五、信息主体的修复权

六、信息主体复议诉讼权

第六章 社会信用环境建设

【本章导读】通过宣传教育,营造良好的社会诚信氛围,是社会信用体系建设的重要组成部分。诚信教育要抓早抓小,要形成“最大程度的诚实是最好的处世之道”的意识和观念。信用服务机构不仅是营利性市场主体,更是社会信用体系的重要建设者。在“放管服”改革中,构建以信用管理为核心的监管体制,是实现社会共治的有效方式。信用服务机构安身立命的根本,是其公正无偏私的立场与专业技术能力。信用服务机构的违法行为会引发行政处罚等行政法上的后果,但未必一定带来民事侵权责任。侵权责任的认定,必须符合存在违法行为、主观过错、造成损失、违法行为与损失之间具有因果关系这四个要件。

社会信用体系是市场经济体制和社会治理体系的重要组成部分。构建完备的社会信用体系,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志,也是市场经济向纵深发展的必由之路,其地位不亚于桥梁、隧道等基础设施。良好的社会信用体系,离不开信用文化环境的营造。在这方面,诚信宣传教育、中介服务机构作用的发挥不可或缺。

第一节 诚信宣传教育

一、制定诚信教育规划

二、树立行业诚信典范

三、开展校园诚信教育

第二节 信用服务机构

一、信用服务机构的定义

二、信用服务机构的作用

三、信用服务机构的法律责任

第三节 社会信用体系

一、政务诚信

二、社会诚信

三、司法公信

附录

社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)

上海市社会信用条例

上海市公共信用信息归集和使用管理办法

从抽象理论到实践理性——代后记

《上海市社会信用条例》是全国首部社会信用体系综合性法规,本书是全国首部社会信用法专著。笔者自知,囿于水平,这部作品绝不完美。所幸的是,欣逢依法治国的大时代,作为一名学者,笔者有幸转身成为一名法治践行者:主持完成了有关信用政府规章,深度参与了地方性法规的制定,并且向国家提交了相关行政法规的专家建议稿。笔者希望用真诚的文字,记下那段从抽象理论到实践理性、令人终生难忘的岁月。

的确,立法起步不易,步履唯艰:立法权限、法理正当、技术理性、民众诉求、部门职责……无不忧心劳神,甚至令人寝食难安。但唯其艰难,方显工作之价值。立法的一小步,社会文明的一大步!只要目标正确,就不怕路途遥远!感谢一路同行的立法同仁和众多专家学者……

2017年6月23日,上海市第十四届人大常委会第三十八次会议召开全体会议,表决《上海市社会信用条例》。我掏出手机,留下了珍贵的历史镜头。现场抓拍的照片显示,上午9时19分09秒,条例获得全票通过。我随即在“信用立法工作群”里分享了这张照片,说“久久(99)为功,功德圆满!全国首部社会信用体系综合性地方法规终于出台,同事们辛苦了!”

立法小伙伴们说,在显示器停留的数秒内,你能抢到这张时间驻停于“三九”的瞬间,真是人品爆棚啦!当天中午,我请这些小伙伴们小聚于顺风餐厅,以茶代酒,送别CS。她是发改委参与信用立法的核心骨干成员之一,即将辞职。三年来,CS全程参与了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》、《上海市社会信用条例》的起草,付出了诸多心血。她工作勤勉敬业,作风细致严谨,为人低调善良。信用立法微信群赐其名号“立法小公主”。“公主”此行辞别,小伙伴们齐聚“顺风”餐厅,寓义不言自明。

参加此次小聚的还包括市发改委信用推进处、市人大财经委、市人大法工委、法制办经济法规处等参与信用立法的同仁。他们都是信用立法的亲历者。与这些勤勉敬业的公职人员共同努力,提供良善的公共产品,是人生的一大福报。

参与社会信用立法,于我而言,完全是机缘巧合。早在2009年,我就曾震惊于美国信用制度的强大。彼时我访学耶鲁,经常到图书馆借阅读书,时时体验着美国相信他人的制度预设所带来的极大便利。我在2009年的一篇博客中写道,美国保全着良好的信用记录(这是社保卡的一大功能),撒谎会带来极高的违信成本。故而,美国的人际交往成本很低,他们敢于相信别人,甚至对他人提供的复印件也笃信不疑。这种相信他人的制度预设,也体现在图书管理的方方面面,例如,师生可携包自由进出图书馆。在走出图书馆大门时,门卫会请你把包打开检查。但我亲历多次,这种查包完全是象征性的,大包往往有好几层,你只须打开其中的一层,门卫只是象征性地瞟上一眼,然后对你说声“谢谢”,你就可以离开了。还书之时,只须把书送到设在门口的退书铁皮箱里,往那一扔即可;如果那里已经满了,可以径自送到流通台,而无须看着工作人员把书逐一加磁入库,表明借书记录已经从你的卡中抹除了。有时,我在想,读者把书塞入退书的铁皮箱,如果流通台工作人员不小心把书弄丢了,或者想占为己有,故意不入库,则读者究竟有没有还书,还真的说不清楚了。但后来想想,这实在是杞人忧天了。人的高素质,加上极高的违信成本,使这种事情的发生几率极低,甚至可以忽略不计。

2015年5月,我从高校调任市政府法制办,接手的立法任务中,就包括《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》。这是上海市第一个全面规范公共信用信息的政府规章,与民众关系极大,因而倍受关注,立法过程也比较艰难。其中最大的难点是它完全是一部创制型立法,缺乏上位法的依循。无论是法律、行政法规,还是部委规章,均无公共信用信息的制度安排。一切都要在探索中推进。

彼时,经信委和法制办组成起草小组,开始了这场艰难的跋涉。近百日之后,草案初露端倪。2015年7月24日上午9:30 ,市政府209会议室,《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》(草案)专家意见征询会举行,顾功耘教授、吴弘教授、朱芒教授、韩强副教授、陈越峰副教授应邀出席,就经信委提交的立法草案进行研讨。与会专家就以下方面提出了很好的意见和建议:其一,语言体系,着力避免文件语言入法,如“清单”、“目录”、“平台”,要转换成法律语言。其二,立法指引,草案中多次出现“根据国家有关规定”的表述,指引不明确,应当明确或者尽量少用此类表述。其三,立法权限,这部规章应当重在规范政府如何管理信息,涉及民众基本权利的,至少要交给地方性法规,要警惕演化为公民的道德档案。其四,联动惩戒的正当性,要避免不正当的他项考虑。例如,随便扔了烟头被城管罚了,在贷款、申请公共服务时候受到不合理的影响,不合比例原则。其五,个人权益的保护,除保守国家秘密外,还要注重商业秘密、个人隐私及个人信息的保护。

这次专家咨询会议,对立法组启发极大,特别是关于避免不正当他项考虑的意见,直接促成了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第18条的以下规定“行政机关应当按照合理行政原则,确定与本部门行政管理事项相关联的信用信息范围。市经济信息化部门(现在应当称为市公共信用信息管理部门)应当进行汇总,编制信用信息应用目录,并向社会公布”。

由于此部规章对民众影响深远,我们还召开了立法听证会。2015年9月10日,“中国上海”门户网站、“上海政府法制信息网”、“东方网”发布了召开立法听证会的公告,“法眼看天下”栏目还通过电波向听众朋友发布了“广告”,诚邀广大市民参与。经过报名、遴选等程序,最终确定了市民代表、企业代表、行业协会代表、上海市人大代表、上海市政协委员、专家和专业人士、律师协会代表共16人组成立法听证会代表团。

2015年10月16日,《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》(草案)听证会如期召开。经济法规处副处长常江主持。为了使听证代表更为全面地了解上海市在公共信用信息平台建设、信息归集和使用方面的工作,经信委播放了一部内容详实的短片,然后进入听证会的重要环节——代表发言。

为了记住这些为信用立法做出过重要贡献的听证代表,我们把记录做得详细一些吧!

【听证议题一:关于“公共信用信息”的定义和归集范围】对于公共信用信息的定义,听证代表认为基本可行,讨论中,争议焦点很快集中到了“水电煤欠费、地铁逃票等信息能否纳入市公共信用信息服务平台”这一点上。有的代表认为,公用事业费用的缴纳状况等信息也可以反映公民、法人和其他组织真实的信用状况,应当纳入市信用平台归集的信用信息范围。有的代表原则上赞同,但同时提出应当对欠费、逃票的情况加以区分。张春景代表提出了“过渡期”的概念,即对公共信息的开放要有一个时间,给因不同原因欠费和违约的人一个自查的机会。当然,也有代表旗帜鲜明的对此表示反对。谢宗敏代表认为,公共事业单位已经居于强势地位,再加上“可以把欠费信息放到信息平台”这一手段的话,很有可能会助长其产生懒惰思维。马永健代表认为,公民拖欠公用事业费存在多种原因,有些甚至是合理、合法的抗辩情况。如果只是记录欠费,背后复杂的原因是体现不出来的;而逃票的情况则不同,一般不存在争议,可以纳入公共信用信息平台。

顺序发言后的质辩环节,充满了思辨的火花。于喆代表提出,上海市信用平台有政府背景,记载的信息对于个人的影响非常大,因此要设置严格的标准,符合标准的才能够纳入平台。楼月盛代表从实践的角度提出了支持这一制度的“证据”,她说目前不是所有欠费都纳入平台,只涉及产生滞纳金的用户信息,偶尔一两个月的欠费也不会纳入平台,而且现行的信用信息修复制度也是很完备的。楼代表的发言非常专业。

议题一的听证很有质量,直接促成了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第13条的以下规定:拖欠水、电、燃气等公用事业费,经催告后超过6个月仍未缴纳的信息,才会被记入平台。后来的《上海市社会信用条例》第11条进一步规定,公共信用信息提供单位应当按照本市公共信用信息目录要求及时、准确、完整地提供公共信用信息,并提供该单位认定信息主体遵守法定义务、履行约定义务情况的判决书、裁定书、行政处罚决定书等生效法律文书。结合这两条规定,显而易见的是,因一时疏忽忘了缴纳公用事业费,的确不会被记录平台。

立法固不应当鼓励怠惰骄纵,但应当宽囿无心之失。

【议题二:关于查询公共信用信息的权限】按照草案的制度设计,信息主体可以查询自己所有的公共信用信息;查询他人公开信息的,无需经过信息主体同意;查询他人授权查询信息的,必须由信息主体授权;行政机关为了履行职责,可以查询所有的信息。

对此,许多听证代表表示赞同。有代表对于如何完善规定提出了建议。比如,吕璇璇代表建议对“公开信息”和“授权查询信息”进行界定;李奕代表提出对于自然人信息与法人信息要区别对待,对于自然人信息要严格保护,法人信息原则上应当没有查询上的限制。也有代表对于行政机关可以查询所有信息表示担忧,甚至是反对。樊芸代表明确表示不支持随意地查询企业和个人的信息;建议行政机关要根据管辖的范围来和职能进行查询。王军代表也认为,行政机关查询自然人信息应当有所限制。王华代表在此基础上提出,行政机关可以查询的信息应当是指查询与履行职责有关的最少信息,达到目标以后最短时间内应该删除这些信息。袁象代表在强调个人信息保护的同时,还建议对如何鼓励信用服务机构接受委托查询,如何扶持信用服务机构研发信用产品作出规定。

对于听证代表提出的关于公共信用信息报告获取方式的问题,经信委作了补充。目前,获得信息报告的途径有很多。办法草案提到的两次免费查询,是针对现场查询这一方式,主要考虑到现场的服务能力有限。大家还可以通过线上方式查询,这是免费的。

这一议题的听证同样很有质量。根据听证代表的意见,我们充分考虑了行政机关查询信息的“关联性”要求,先是在《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第18条,后来在《上海市社会信用条例》第17条中都做了类似的制度设计,即行政机关查询社会信用信息应当遵循合理行政的原则,根据行政管理的需要确定关联的社会信用信息查询事项,并向社会公布。

【议题三:关于“联动奖惩”】按照草案的规定,行政机关要基于行政相对人不同的信用状况采取不同的管理措施和有差别的待遇,以体现“联动惩戒”的要求。当然,对于行政机关而言,在充分运用市信用平台的同时,也要明确“边界”,即查询的公共信用信息应当与管理事项相关,对于没有关联的信息,不得应用到管理过程中。与之前的讨论不同,听证代表对于议题三表现得“爱恨分明”。赞同的认为,信息归集在一起就是要用的,行政机关实现“联动奖惩”有利于社会诚信体系建设。楼月盛代表提出,国家和本市对于信用体系建设有明确的政策导向,“联动奖惩”是符合国家要求的,也是合理的。乔保强代表则提供了另外的视角,他提出,行政机关对于信用好的企业减少检查频次,可以降低这部分企业的经营成本。龙怡代表则表示了反对,她认为,政府的每一项决定都应当有依据,如果是依据信用状况来进行差别对待的话,应该有清晰的依据,还应当事先告知。王苹代表表示,她发现如果没有直接依据,行政机关是不会把信用报告直接作为监管依据的,操作中都会比较谨慎。

第三议题的听证中,代表提出的联动奖惩的事项关联性要求,被我们充分吸纳。《上海市社会信用条例》继受了政府规章的关联性要求,在第30条规定,对违反法定义务和约定义务的失信主体,行政机关在法定权限范围内就相关联的事项可以采取以下惩戒措施……

在三个议题的讨论过程中,听证人还就“信用与诚信”、“信息的弹性”等问题进行了交流,经信委也就听证人、听证代表提出的问题一一作了解答。此外,听证代表还就办法草案其他内容的修改完善,提供了有益的意见和建议。三个多小时的头脑风暴,转瞬即逝。作为听证员之一,我觉得收获颇多。

接下来是多次改稿,汇报……好事多磨,千回百转,终成正果。2015年12月23日,上海市政府第103次常务会议审议通过了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》,自2016年3月1日起施行。

2016年2月24日,上海市政府召开新闻发布会,市政府新闻办副主任徐威、市经信委副主任邵志清与我本人出席,就这部政府规章回答记者的提问,本人回答了以下三个问题。

【问题一】上海电视台:第一个问题请问罗主任,之前立法听证会的时候有人提问过,水电煤欠费以及地铁逃票这些行为是否纳入信用平台?不知道目前《办法》是如何规定的?第二个问题,未来这样的信用记录对于每个人的工作和生活会发生什么样的影响?比如说信用良好可以到上图免押金办证,类似这样的还有哪些应用?

答:谢谢提问。第一个问题很具体,关于逃票和水电煤欠缴的行为是否会纳入市信用平台;第二个问题是,这部规章对于老百姓、对于社会生活会带来怎样的影响。我先回答第一个问题。

的确正如你刚才所说,在我们立法听证会上,关于逃票以及水电燃气费的欠缴是否纳入这次的公共信用信息,引起了很大的关注,并且相关的争议比较大。我们此前在听证会上也广泛听取了社会公众代表的意见,对于逃票大家意见比较一致,认为不存在因为认识错误或者遗忘而忘记买票的情况,所以逃票是明显的失信行为,逃票行为应该纳入信用信息平台,这已经明确写入法律。

关于水电燃气费的欠缴问题,老百姓也非常关注。在立法听证会上各方意见也有很多,通过广泛听取意见,经过深入研究,我们认为水电燃气公司属于社会公共企事业单位,和一般的营利性公司不同,它具有普遍服务义务,提供的产品具有公共产品的性质,同时欠缴水电燃气费用,在一定意义上可以反映信息主体的信用状况,因此最后也把欠缴水电燃气等信息也纳入了市信用平台予以记载。但为了避免误伤无辜的民众,特别是为了避免因为一时遗忘而忘了缴纳费用而被记录在平台的情况发生,在制度设计时做了很多的考虑,比如说明确规定并不是所有的欠缴水电燃气费用的信息都应当记录在平台,而是经过催告之后拖欠6个月以上的信息才会被记录。这样只要经过催缴并在半年内补缴相关费用,这个行为就不会记录到信用平台。

另外,《办法》对于逃票和水电煤的欠缴的分类不同,逃票属于失信信息,而水电煤的欠费是属于其他信息,换句话说,水电煤欠费对于个人和单位的信用状况会产生怎样的影响,法律本身不做评价,而由使用信息的人自己来判断。

第二个问题是公共信用信息会对生活带来怎样的影响。影响是方方面面的,概括说来,八个字,守信受益、失信受损。行政机关会将信用信息嵌入到行政管理和公共服务的各个环节和各个领域。一方面,在市场监管和公共服务过程中,在同等条件下对信用状况良好的单位和个人提供绿色通道,比如说在财政资金补助、政府采购等活动中优先选择信用状况良好的市场主体。举个例子,根据《上海市政府购买服务管理办法》的规定,对于政府购买服务的承接主体有信用方面的要求,包括前三年无重大违法记录、信用状况良好等等。另一方面,对于信用状况不好的主体依法取消行政便利化措施,他们参加政府采购等活动时可能会面临种种限制。另外,失信的个人在企业任职的时候会受到限制,比如说生产、销售假药、情节严重的企业或其他单位,按照法律规定,负责的主管人员和其他责任人员在十年之内不得从事药品生产经营活动。

除了行政机关的运用之外,通过市信用平台可以非常方便的查询到其他个人和单位的信用信息,这方面邵主任可能会做进一步的补充介绍。在开展金融活动、市场交易、企业管理、社会公益等活动中使用公共信用信息。通过大家知信、守信、用信,逐步形成守信光荣、失信可耻的社会氛围。

【问题二】智合法律新媒体:想问一下罗主任,比如说一个人因为有些违法行为被处罚了,如果把这些信息放到这个平台上公开,是否对于当事人来说是不是属于二次处罚呢?是不是违反了一事不再罚的原则?

答:谢谢你的提问,这个问题同样非常重要。在《办法》起草过程中,我们一直非常关注这个问题,有以下考虑:首先,国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确提出,除法律法规规定的以外,应当将行政许可、行政处罚的信息自作出行政决定之日起7日内在网上公开,以提高行政管理的透明度和公信力。现在这个《办法》就是要求把行政许可、行政处罚等信息归集到市信用平台,目的就是把散在各处的信息归拢在一起便于大家查询和应用。换句话说,这是一个归集的过程,这个过程本身不是二次处罚。

第二点,褒扬诚信、惩戒失信是党的十八届三中全会提出的明确要求,国家层面多次发文,对于建设社会信用体系进行了明确部署。行政处罚信息究竟会对一个人产生多大影响,关键在于查询应用的单位如何判断。另外,为了防止信息滥用,行政机关在应用信息时,必须根据行政管理职责制定公共信用信息应用的标准和规范,并且向社会公开。

第三点,作为权益保护的措施,行政处罚信息作为失信信息的一种,在五年查询期限届满之后就从查询的界面上删除,以此保护相关信息主体的“被遗忘”的权利。所以,相关的处罚信息被归集、查询和应用之后,的确会提高违法的成本,但这本身不是二次处罚,它有助于形成知信、守信的良好的社会氛围。

【问题三】上海新闻广播:最近有些比较热门的话题都跟航班延误有关,有些乘客不满滞留在机场,拒绝登机,这次《办法》当中规定旅游活动当中无理由滞留交通工具会纳入失信信息,怎么界定无理由滞留呢?

答:在立法过程中,特别是在对所谓的“霸机”、“霸船”行为纳入信息管理规范时,我们注意到国家旅游局有这样一个文件,是《游客不文明行为记录管理暂行办法》,2015年第59号文。该文件明确规定游客在旅游活动当中因为扰乱交通工具秩序,包括公共汽车、电车、火车、飞机及其他公共交通工具,受到行政处罚,法院判决其承担责任或者造成严重社会不良影响的,应当纳入旅游部门的游客不文明的行为记录。以此为基础,《办法》将其上升为政府层面的规范要求,此为其一。第二点,你刚才提到如何认定“无正当理由滞留公共交通工具”的问题,我们理解,这是一个行业公认的标准。比如说,你因为对船公司或者对飞机提供的服务不满意,就提出来说不下飞机、不下轮船,这个行为显然不对。因为你完全可以运用正常的途径来维权,比如说向主管部门投诉或者事后向法院起诉来达到维权目的。这种以损害其他乘客的出行便利,甚至危及公共交通安全的方式达到维权目的,是不妥当的。所以,这里所称的正当理由,我们觉得是每个行业有自己的标准。在实践当中怎么把握呢?还需要相关部门进一步细化信息的归集标准,符合标准的才会归集到市信用平台。

2016年2月24日,上海市政府召开新闻发布会,解读《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》,作者出席并回答记者提问。

这是我首次参加上海市政府的新闻发布会。新闻办徐主任很有心,为我们每人准备了一张出席发布会的照片,留作纪念。至此,关于信用的政府规章工作,暂时告一段落。

然而,对于上海的社会信用法律体系建设而言,《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》的出台,只是万里长征的第一步。接下来提上日程的,就是地方性法规的起草了。熟悉《立法法》的同仁都知道,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。因而,囿于手段的欠缺,地方性法规的制定势在必行。

彼时,这部地方性法规叫什么名称,尚无定论,能够确定的事项有两项:其一,这部地方性法规由上海市人大自主起草,具体说来,由市人大财经委提交草案;其二,在立法推进机制上,建立了人大领导与政府领导双牵头的工作机制,根据市领导要求,尽管这部地方性法规由人大自主起草,政府部门也要全力支持与配合。

2016年2月25日下午2:30,人民大道200号403会议室,召开了上海市社会信用立法启动会暨社会信用立法工作领导小组第一次会议,市人大常委会洪浩副主任、市政府周波副市长担任立法领导小组组长,市政府法制办、市发改委、工商、公安、高院、人行上海总部等重点领域主管部门领导共同参加。在这次会议上,市领导指示立法小组成员在政府规章的基础上,稳步推进地方性法规的起草,以提升社会诚信水平,营造社会诚信环境。这次会议拉开了立法的序幕。2016年4月14日上午9时,200号401会议室,社会信用立法领导小组第二次会议,立法小组就前期工作进展进行了汇报,并在两份草案的基础上,重点讨论了立法的定位、范围、体例等问题,达成了一定的共识。此后,在信用立法领导小组的统一部署下,共经历了2016年3月完成政府版和专家版立法大纲、2016年6月完成政府版和专家版条文建议稿、2016年7月形成二合一草案、2016年8月-9月两轮意见征求、座谈调研、2016年10月11日转为市人大年度正式立法项目等五个重要阶段。

2016年11月15日下午,由上海市人大财经委、上海市经济和信息化委员会共同举办的2016“社会信用立法”高峰论坛召开。全国人大财经委副主任委员彭森、国家发改委副主任连维良,上海市人大常委会主任殷一璀、上海市副市长周波出席会议并致辞。会议由上海市人大常委会副主任洪浩主持,上海市人大常委会副主任吴汉民出席会议。本次论坛的高端对话环节由本人主持,国家发展改革委财政金融司副司长李聚合,中国人民大学信用管理研究中心主任吴晶妹、首都师范大学教授石新中、上海市立法研究所高级顾问黄钰、中国全国律师协会副会长俞卫锋、芝麻信用管理有限公司法务及合规部总监聂正军等专家学者,就规范黑名单、信用联动奖惩、信息自决权等前沿话题,展开了交流讨论。

在李司长的发言之后,我作了几点小结:非常感谢李司长,李司长一直非常关心和支持上海市信用立法的工作。他刚才的发言,概括起来有如下几个观点:第一,除了政府各部门可以建立行业管理黑名单与红名单之外,还应当鼓励各个市场部门建立自己领域的黑名单和红名单。第二,黑红名单的建立标准不应当作一刀切的设定,国家层面应该作原则性的安排,允许各个部门、各个行业根据自己的特点做具体的规范。第三,黑名单与红名单的公布程度应当依法进行,目前的法律要求公布行政许可和行政处罚信息,这些信息一般来说是公开的,但涉及到未成年人保护问题时须审慎。第四,国家立法层面要给失信人一定改过自新的空间。第五,关于联动奖惩依据,李司长有两个观点:其一,在某一领域的失信行为,按照法律的规定,可以在其他相关领域设定市场准入的门槛或障碍,例如根据律师法,律师犯罪被处以刑事责任之后,就不能再从事律师业务了。其二,要高度重视发挥市场的约束机制作用,同时防止黑名单对市场主体形成过度的限制,甚至是侵害了其合法权益。

从事上海社会信用体系建设的同仁都知道,上海的这项工作,得到了国家发改委的大力支持。除了前述事例外,再如,2016年5月26日召开上海市社会信用体系建设工作会议,国家发改委财金司信用处的李慧处长也前来做了很好的指导。

因而,在国家发改委需要上海做贡献的时候,我们责无旁贷。

2016年6月15日,国家发改委召开国家信用示范城市工作会议。国家发改委财金司邀请我为来自全国43家信用示范城市的100多名信用工作主要负责人,作一场关于社会信用立法的演讲。这是一个向全国立法同仁学习的好机会,我应承了下来。

由于平时工作忙碌,难有闲暇准备授课PPT,故打算好好利用高铁上的时间。奈何高铁上的时光一如车窗前转瞬即逝的景象一样,消逝得飞快。高铁抵达北京南站,PPT仍未完成过半。没有办法,6月14日当晚熬夜至4时,在PPT上加上了大量的贴图,算是完成了准备工作。第二天,喝着浓茶,我抖擞精神开始了演讲。从听众反应来看,效果还算不错。在发改委的特别要求下,演讲从原定一个半小时延长到两个小时。

2016年12月21日,雾霾紧锁京城,发改委举行全国社会信用体系建设培训。我再次受邀为国家各部委和各省区市从事信用工作的处级干部培训。原计划讲2个小时,结果发改委临时决定,把上午的时间全留给我,讲了三个小时,随后的互动与交流同样非常热烈。

在上海社会信用立法群里,各位立法同仁祝贺我授课成功。我说,两次到发改委,都是站在上海社会信用这个巨人的肩膀上的。尽管讲课时雾霾吞吐量大增,但听到一些部委的同仁反映,授课解决了长期困扰他们的思想认识问题。自己听了很是欣慰,很有种呼吸雾霾之后重新吸到上海新鲜空气的感觉。我希望能够以通俗易懂的语言为上海社会信用立法代言,感谢大家!

2017年3月12日,一个周日的上午,国家发改委在广东惠州召开信用工作会议。我就《公共信用信息管理条例》的起草思路,向与会的信用工作同仁做了汇报。本次会议之后,我被确立为执笔人,向国家层面的《公共信用信息管理条例》(行政法规草案)提交专家建议稿。

2017年6月7日,国家发改委在京召开立法工作会议,来自北京大学的章政教授、郭雳教授、中国政法大学的于飞教授、中国人民大学的杨东教授、王旭副教授等与会,就本人提交的《公共信用信息管理条例》(草案)专家建议稿,提出了很好的意见和建议。特别是于飞教授,还专门提交了书面的反馈意见。于飞教授无论是法理水平还是技术能力,甚至包括他表达之清晰,均令人十分佩服。

与此同时,为了宣传信用法制,凝聚社会共识,我陆续在《法学》《光明日报》《文汇报》《解放日报》《中国信用》、上观(解放日报的网络版)等发表文章,择其要者,罗列如下:(1)《善治须用良法:社会信用立法论略》,《法学》2016年第12期;(2)《审慎推进社会信用立法》,《光明日报》2017年1月19日;(3)《社会治理的基础规则是道德,还是法律?》,《解放日报》2017年5月25日;(4)《信用立法,会不会导致失信人被“游街示众”》,《解放日报》2017年5月17日;(5)《民法总则对话:你的个人信息能由你做主吗》,《解放日报》2017年4月18日;(6)《正心诚意,国之大器》,《中国信用》2017年2月7日;(7)《信用治理别用“大炮打蚊子”》,《解放日报》2017年6月13日;(8)《信用“黑名单”,务须依法审慎而为》,《文汇报》2016年12月23日;(9)《“传递信任的行业”,如何赢得更多信任》,《解放日报》2016年9月2日;(10)《社会信用体系不是道德档案》,《文汇报》2016年6月3日。

2017年11月,笔者参加中国浦东干部学院“全面推进法治建设专题研讨班”,与数十位来自全国各地的同仁交流信用治理,他们的很多见解,丰富了本人的视野。例如,浙江省台州市委副书记兼政法委书记吴海平介绍,他们在农村地区推行信用分制度,遵规守约的村民,可以得到更多的信用分,并可以用它来换取牙膏、毛巾等日用品。这种做法在鼓励村民行善积德方面,收效良好。看来,大道至简,日常即道!

最后,必须提及的是,在信用立法过程中,无论是政府规章、地方性法规,还是行政法规建议稿的拟定,上海市政府法制办经济法规处的杨海宁,都做了很多富有成效的工作,我们都亲切地称其为“信用杨”!此外,上海市人大的张震、崔凯、林圻,上海市发改委信用推进处的赵瑞颖、赵晓峰、陈思,上海市政府法制办经济法规处的常江(恕不一一提及职务),都对信用立法付出了大量的智慧与辛劳,他们都是这方面的专家。通过立法,我们结下了深厚的友情。这也算是公共服务之余收获的人生福利吧!

善因善果,福报相延!祝福信用上海,祝福信用中国!

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责任编辑:信用中心   发布时间:2018-01-03